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Face aux aléas saisonniers et perturbations diverses auxquels sont soumises les côtes littorales françaises, des initiatives locales sont mises en place. Innovantes ou traditionnelles, elles rassemblent collectivités, acteurs économiques ou habitants. Ce blog est consacré à une liste non exhaustive des démarches mises en place afin de proposer des pistes possibles aux acteurs impliqués dans les thématiques de l’Environnement et les pratiques de développement durable et local concernant la gestion des risques littoraux.
Yann PAILLÉ
Stratégies, médiation, initiatives : vers une gestion durable des littoraux …
La stratégie locale de gestion de la bande côtière à Lacanau
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Vers la relocalisation stratégique pour la gestion de la bande côtière à Lacanau : une orientation foncière soutenable et durable ?
Publié le 9 janvier 2019
Introduction
En France, 25 % du littoral est soumis à l’érosion selon l’Indicateur national de l’érosion côtière en 2016 (Cerema, 2018) et l’évaluation préliminaire des risques d’inondation réalisée en 2011 souligne que 1,4 million de résidents permanents et 850 000 emplois sont susceptibles d’être affectés (MEDDE, 2012) par l’aléa de submersion marine. Le changement climatique et la montée du niveau marin relative devraient amplifier ce constat : le 5ème rapport du Groupe d’experts internationaux sur l’évolution du climat (GIEC) prévoit une élévation du niveau de la mer « comprise entre 26 et 55 cm pour le scénario le plus optimiste et entre 45 et 82 cm pour le plus pessimiste » (Magdelaine C., 2015). Selon ces experts, le recul du trait de côte serait estimé entre 0,1 à 8 m/an selon les dynamiques locales.
Ces prévisions augmentent inéluctablement l’exposition de nos littoraux bien que diverses planifications et gestions aient déjà été mises en place. Face à cette vulnérabilité croissante démontrée par les récentes tempêtes (2010 et 2014 notamment), et en fonction du caractère critique du territoire – relatif à la prise en compte du développement durable comprenant les facteurs économiques (emplois, commerces, tourisme), sociaux (démographie, etc.) et environnementaux (écosystèmes, etc.) – plusieurs solutions se posent : outre les mesures classiques d’ingénierie côtière (enrochements, ouvrages en dur, digues, épis, brises lames en mer, etc.) visant la fixation du trait de côte, d’autres techniques ou méthodes comme le «laisser-faire» – au profit des dynamiques naturelles – ou la mitigation (atténuation par intervention limitée) suivent des logiques basées sur la réduction de la vulnérabilité (Cerema, 2018) et la vie avec le risque. Cependant, quand, à l’instar de la commune de Lacanau (33), la répétition des aléas est élevée et la situation menace tout un système urbain, le repli stratégique (ou relocalisation) des activités et des biens apparaît comme une alternative pour la réduction de l’exposition au risque.
Mais ce type d’orientation n’est pas sans poser des enjeux pratiques et techniques dont celui de l’espace et plus particulièrement du foncier. Si le risque est connu de tous, visions à court ou long terme et intérêts économiques ou privés sont un frein à l’avancée de tels projets pour une raison de propriété foncière. Puisqu’en effet il s’agit de déplacer des biens et des activités installées sur un ensemble foncier à risque, pourquoi amener les propriétaires vulnérables à terme à adhérer à la relocalisation ? Est-ce une orientation soutenable et durable foncièrement ? Où relocaliser dans des territoires sous contraintes (législation, environnement, attractivité, etc.) ? Quelles sont les modalités de mise en œuvre et de financement (travaux, indemnisation) permettant de lever ces contraintes ? Comment sauvegarder/prospecter du foncier en prévision des opérations de relocalisation et quelle résilience du système territorial ?
Pour tenter d’étudier cette approche foncière de la relocalisation, il s’agira dans un premier temps d’en énoncer le contexte (concept, facteurs) et les enjeux émergents, avant de mettre en relief les contraintes et modalités de sa mise en œuvre au regard de l’importance du foncier dans la commune canaulaise, en terminant par la mise en parallèle de l’importance de la prospection et la résilience du système territorial.
La relocalisation : un concept de résilience territoriale face aux risques littoraux dans un contexte stratégique écologique et foncier ?
Suite à l’appel à projets national intitulé « Expérimentation de la relocalisation des activités et des biens : recomposition spatiale des territoires menacés par les risques littoraux » lancé, en mars 2012, par le ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie, dans le cadre de sa stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte, la notion de relocalisation prend une forme plus concrète. L’objectif avéré est « d’inciter et de soutenir des études de faisabilité préalables à la définition d’une stratégie et d’un programme opérationnel visant à déplacer des enjeux bâtis » (Mineo-Kleiner L. et Meur-Ferec C., 2016). Ce déplacement est envisagé selon une considération écologique soulevant une problématique foncière centrale. En effet, « la relocalisation est un concept fondé sur la résilience des espaces naturels » (Guéguen A. et Renard M., 2017). Il s’agit non plus de protéger des enjeux bâtis par une lutte active via l’entretien ou la construction d’ouvrages relativement coûteux à long terme, mais d’un déplacement préventif sous forme de repli ayant pour bénéfice de redonner un espace de respiration aux écosystèmes littoraux » (Guéguen A. et Renard M., 2017). Cette vision prend un sens écologique et plutôt préventif au regard du recul du trait de côte de quelques dizaines de mètres enregistré suite aux tempêtes hivernales entre 2013 et 2014 (Mairie de Lacanau, 2018). Le recul du front de mer canaulais, évoqué dès 2008 « dans les travaux d‘élaboration du schéma de cohérence territoriale de la Communauté de communes des Lacs Médocains (Lacanau, Carcans et Hourtin) » (Lestage J., 2015), apparaît être une véritable nécessité volontariste de projet urbain et territorial basée sur le réancrage de la tranche urbaine la plus exposée et à fort enjeu économique (tourisme, évènements sportifs internationaux).
Porté avec la Teste de Buch (33) et Labenne (40) par le GIP Littoral Aquitain et financé par une politique nationale avec quatre autres site pilotes choisis pour leur représentativité – en termes d’enjeux – (Fabréguat S., 2012), ce volontarisme de la collectivité locale girondine soulève un enjeu foncier relatif à l’urbanisation déjà existante et programmée (Plan local d’urbanisme, orientations d’aménagement et de programmation, projet d’aménagement et de développement, etc.) ainsi qu’aux contraintes réglementaires et environnementales telles que la loi Littoral avec les secteurs NR des zones naturelles en espaces remarquables ou les espaces naturels protégés (espaces boisés classés, etc.) inscrits au PLU. Bien que des zones restent encore à urbaniser (inscrites 1AU et 2AU) et soient des réserves foncières, au regard du document d’urbanisme approuvé en 2017, il semble qu’elles remettent en question la capacité de Lacanau Océan à absorber en même temps – par leurs surfaces relatives et leurs vocations – tous les enjeux menacés et les projections d’évolutions de la population (+3000 à 3500 habitants en 2030) – avec la pression démographique importante sur le littoral – ou même être efficiente dans une perspective durable de relocalisation (proximité de moins d’un kilomètre du littoral, vocation d’habitat principalement, perte de l’attrait « bord de mer » pour les commerces). En somme, outre les freins réglementaires, la pression démographique littorale liée au zonage à vocation d’habitat et les caractéristiques géographiques des réserves foncières (relocalisation en retrait) peuvent s’opposer à une réimplantation des biens et activités offrant des qualités et atouts identiques à leur situation originelle (cadre, proximité des plages, etc.) comme le montre la figure 1 (ci-dessous). Cette approche de la relocalisation sur le territoire de Lacanau (partie Océan précisément) fait émerger une complexité à considérer quant à la conservation des intérêts dont profitent les acteurs et résidents dans l’immédiat. Ce sont ainsi des aspects sociaux (projection démographique, perception et acceptabilité du projet) et financiers (prospérité commerciale, attachement à la propriété privée) du foncier qui sont sources de non-adhésion locale.
Figure 1 : Schéma de relocalisation ex-nihilo potentielle du front de mer de Lacanau Océan (Yann Paillé, 2018)
Il apparaît ainsi un enjeu de recomposition territoriale : la définition d’une zone ex-nihilo, composant avec les éléments structurants (fig. 1), signifie le passage au second plan de la façade économique historique et emblématique avec des pertes d’attractivité pour les acteurs de la restauration et du tourisme (boutiques, etc.). A la différence d’autres sites de l’appel à projet, comme Hyères – recul d’un axe routier relevant des pouvoirs publics –, Ault – projet picard dont la situation en bord de falaise amplifie le degré du risque –, mais à l’instar de la Teste de Buch et ses campings menacés par l’érosion et le recul de la dune du Pilat, ce sont bien les intérêts privés et économiques du foncier qui freinent l’avancée du projet, pourtant envisagé à l‘horizon 2040. La figure 1 indique aussi la présence d’un golf : réel atout économique de Lacanau Océan, mais dont la proximité littorale n’est pas primordiale, sa situation géographique peut être un exemple de source de discussion puisqu’il s’agit d’un espace non construit, bien qu’aménagé, pouvant être remobilisé dans la relocalisation.
Du concept aux contraintes et modalités foncières de la relocalisation.
Le projet de relocalisation canaulais met en lumière une problématique d’application territoriale de la gestion du trait de côte : la politique publique valorise la non-soutenabilité d’une lutte active et l’aspect écologique à long terme du déplacement des biens et activités quand les acteurs privés concernés, qu’ils soient économiques ou résidents, perçoivent là un enjeu pour leurs intérêts fonciers (cadre de vie, propriété, aménités, etc.) et que des contraintes réglementaires, sociales et géographiques sont à prendre en compte. L’exemple principal de référence à ce cas d’étude, bien ancré dans la pensée collective, est celui du Signal de Soulac-sur-Mer. Il illustre bien le pessimisme d’une part des personnes concernées par le déplacement de biens ou d’activités : la situation de blocage juridique effective entretient un flou quant à la faisabilité d’une relocalisation accompagnée par les collectivités et politiques. Construit dans les années 1960, alors à plus de 200 mètres du rivage, cet immeuble, interdit au public par arrêté municipal début janvier 2014, menace de s’effondrer suite aux dynamiques érosives et les co-propriétaires ont été évacués dans le même mois (arrêté préfectoral) (Ouest France, 2014). Aujourd’hui, la crête dunaire n’est qu’à quelques mètres du bâtiment et les procédures d’indemnisations engagées n’ont pas conclu à un accord intégral : en cause la faible proposition d’indemnisation – 20 000 euros pour des appartements de 150000 euros investis – qui ne recouvre pas l’investissement. Aux diverses polémiques découvertes (conflits d’intérêts, etc.), s’ajoutent la loi du 16 septembre 1807 considère les propriétaires seuls détenteurs de la protection de leurs biens face aux risques naturels des eaux et la conclusion que le phénomène en présence n’est pas éligible au fonds Barnier (relatifs à une expropriation en cas de risques naturels graves) car l’érosion de bandes sableuses n’est pas reconnue comme une « menace grave pour les vies humaines » du fait de son évolution lente, régulière et prévisible (Billard G., 2016). Autre élément soulevé par Alain Rousset (président de région), le constat que « (l)’état ne peut pas avoir une attitude d’indemnisation à 100% en Normandie (côtes rocheuses) et à 50% en Aquitaine » faisant référence à une proposition de 2014 du préfet de Gironde « de faire jouer le fonds Barnier à hauteur de 50% du prix dans le cas de l’immeuble de Soulac » (Ouest France, 2014).
Ce type de complexité procédurière révèle des freins médiatisés et remobilisés dans la pensée collective, notamment pour aborder un projet politique tel que la relocalisation de biens privés. Ce dilemme juridique rapporte des problèmes d’homogénéisation dans l’accompagnement financier via les indemnisations relative aux risques naturels et un besoin de jurisprudence adaptée. Suivant ce constat, la libération du foncier à risque passe d’abord par des leviers relatifs à l’évacuation des bâtiments menacés. Dans le cas de Lacanau, forcer l’expropriation et la relocalisation apparaît comme non soutenable sans l’accompagnement des propriétaires ayant investi dans le foncier. Alors, l’aspect juridique, dans le cadre d’une indemnisation foncière, reste une étape chronophage qui nécessite des changements ou des modifications de procédures plus conciliantes pour éviter une situation d’arrêt et de friche foncière comme à Soulac. Dans ce cadre, la temporalité est aussi déterminante, via les prévisions de l’évolution du risque (zonages), puisque la connaissance des échéances qu’ont les propriétaires fonciers et l’ensemble des options (indemnisations, etc.) conditionnent leur choix d’adhérer au recul préventif.
La notion de co-propriété foncière s’ajoute aux perturbations relevant de l’enjeu de relocalisation. Par exemple, dans un contexte de possession d’un terrain (bâti ou non) par plusieurs tiers privés, acquis par opportunité (spéculation foncière) ou héritage, au titre de la propriété privée, une des parties peut s’opposer à la cession de la surface menacée pour des conditions financières ou personnelles (ex. cas d’un immeuble). Dans le cadre de démarches des pouvoirs publics, une opération d’acquisition peut en être compromise et bloquer les co-propriétaires. Il peut alors se poser la question de la valeur foncière en jeu : si l’aspect financier a déjà été évoqué, c’est plutôt de la valeur ajoutée voire la décote relative à la menace dont il est question. Dans le cas d’une décote, le propriétaire est en position de faiblesse et plus apte au compromis. En cas inverse, le prix augmente suivant la spéculation foncière locale. A noter « (l)e fait que malgré la législation (ne l’obligeant pas à la protection), la puissance publique assume généralement les coûts de protection contre la mer, (ce qui) pourrait expliquer que l’exposition aux risques n’ait pas plus d’impacts sur le prix du foncier » (Mineo-Kleiner L. et Meur-Ferec C., 2016). Si les politiques publiques peuvent envisager d’acquérir les biens menacés (fonds Barnier) pour la protection des populations, la propriété privée donne tout de même le droit de cession à un nouveau propriétaire privé à un prix relatif aux aménités littorales sans considération du risque. Ce type de transaction est une faille et un biais au projet de territoire. Evidemment, les autorités ont le pouvoir de déclarer une expropriation ou évacuation en cas de risques représentant une menace mais, si elle n’est pas prouvée dans l’immédiat, le propriétaire ou l’acquéreur peut faire une demande de construction d’une protection en dur selon la loi de 1807 (précitée), engageant de nouvelles procédures soumise à la décision des services de l’Etat. Avec cet exemple le flou juridique réapparait et montre qu’il est nécessaire d’harmoniser ou d’articuler de meilleure manière la législation relative au risque littoral. Cette législation littorale doit aussi prendre en considération la notion de transfert d’urbanisation (Renard M., 2016) dans des zones ex-nihilo : la loi littoral limitant l’urbanisation nouvelle à 10% de l’urbanisation existante suivant le Code de l’Urbanisme actuel, le projet de relocalisation serait bloqué bien qu’il s’agisse dans les termes d’un transfert.
La prospection foncière pour la résilience du système territorial local.
Les contraintes et modalités foncières de la relocalisation soulignent donc la nécessité d’accompagnement des propriétaires, d’adaptation des procédures et de la législation littorales ainsi qu’un regard et une maîtrise sur l’évolution des prix du foncier soumise à la spéculation. La prospection foncière est déterminante de la capacité du système territorial originel à saisir les meilleures opportunités pour son développement durable. La qualité fonctionnelle du foncier est donc recherchée.
La définition de zones ex ante (André C., Rey-Valette H., Sauboua P. et Schauner G., 2015), « au préalable », est primordiale pour la relocalisation ex-nihilo (cf. figure 1) et l’acceptabilité sociale des canaulais. Elle conditionne une appréhension à moyen ou long terme du recul préventif par anticipation et une clarification du projet porté. Ces objectifs sont ancrés dans la démarche de Lacanau via l’instauration de la concertation locale avec la création d’une instance locale de concertation, la tenue de forums annuels de l’érosion et la communication de faits scientifiques ou sur l’avancée du projet local (Mairie de Lacanau, 2018). Cette instance, associée à la démarche prospective participatif orchestrée par le GIP Littoral, permet une réflexion sur les modalités de relocalisation et une orientation émergente de la stratégie de sauvegarde foncière (caractérisations des enjeux à relocaliser). Sachant que 40% des logements de Lacanau Océan (Renard M., 2016) soit « 1 194 logements et locaux commerciaux représentant 302 millions d’euros de valeur foncière » (Guéguen A. et Renard M., 2017) sont situés dans la zone à relocaliser, le portage financier et foncier de la commune seule est impossible. D’autant plus que les quelques 300 millions d’euros ne comptent que l’acquisition du foncier menacé : il en faut au moins autant pour relocaliser. Sur la période actuelle (2016-2018), l’aide au financement de la stratégie locale de gestion de la bande côtière incluant l’aspect prospectif est apportée par le fonds européen de développement régional dit FEDER (54%), la Région Nouvelle Aquitaine (15%), le Fonds National d’Aménagement et de Développement du Territoire dit FNADT (11%).
Cependant, à la vue de la quantité volumique des bâtiments, l’enjeu de prospection foncière est à mettre en œuvre sur un temps long, n’oubliant pas le développement de la commune (démographie, économie) programmé par les documents d’urbanisme et d’aménagement. Le foncier disponible (zones AU) doit pouvoir être mobiliser pour la conciliation des deux perspectives. En parallèle, des dispositions peuvent être complémentaires et éviter de « mettre sous cloche des territoires pour des choses qui vont se passer dans 100 ans » (Services déconcentrés de l’Etat dans Mineo-Kleiner L. et Meur-Ferec C., 2016) soulignant l’aspect négatif des friches tels l’immeuble du Signal. C’est le cas du démembrement de propriété (dissociation de la valeur d’un bien et de celle de son usage) : l’atout de ce principe serait l’acquisition publique de la « nue-propriété » d’un logement dans la zone du risque « à un prix inférieur à celui de la pleine propriété » (Mineo-Kleiner L. et Meur-Ferec C., 2016). En tant qu’« usufruitiers », les résidents continueraient à utiliser leur bien jusqu’au moment où le « nu-propriétaire » public envisagera la démolition. D’autre part, l’achat total par la collectivité publique peut s’accompagner de la location à un tiers permettant de créer un revenu de financement pour celle-ci jusqu’à l’échéance.
Ces manœuvres permettraient une résilience progressive du système territorial, sans perte de dynamisme des zones affectées par le risque, avec une avancée du projet stratégique de recul durant la prospection foncière. La collaboration et la sensibilisation des résidents et acteurs présents à Lacanau Océan est un impératif pour l’efficience de la démarche (adhésion de la population, etc.).
Conclusion
Le projet de relocalisation du front de mer urbanisé s’inscrit dans une politique de gestion du trait de côte nationale (2012). Par définition, le recul préventif des biens et activités soulève des enjeux fonciers relatifs à leur réimplantation et leur maintien sur le territoire.
Cette action volontariste des pouvoirs publics locaux est confrontée à plusieurs obstacles dont la réglementation et la protection de l’environnement relatives à la loi Littoral. Des enjeux sociaux (projection démographique, perception et acceptabilité du projet), financiers (prospérité commerciale, attachement à la propriété privée) et géographiques (aménités, cadre) relevant du foncier sont des sources de non-adhésion de la population locale. La mobilisation de zones ex-nihilo (fig. 1) relève de la recomposition territoriale.
Les contraintes juridiques et liées aux intérêts privés (spéculation, propriété privée) bloquent ainsi l’action publique qui doit apporter des modalités de réponses par une adaptation de la loi (homogénéisation, jurisprudence, indemnités, égalité face au risque) pour éviter des procédures chronophages (ex. le Signal à Soulac) et un accompagnement facilitant la participation des habitants et acteurs locaux et leur acceptabilité des enjeux (menaces, options, choix).
La prospection foncière (préemption, zonage) doit, en prévision de la relocalisation, se faire en parallèle d’une concertation locale permettant une sensibilisation et une médiation des attentes de tous dans l’optique d’un projet soutenable et durable. Le financement (partenariat, frais d’indemnisation et de relocalisation, etc.) et la temporalité sont aussi déterminants pour l’avancée de la démarche permettant d’apporter des perspectives dans l’acquisition du foncier tout en conservant un développement territorial et un dynamisme économique.
La portée foncière est l’enjeu majeur de la résilience spatio-temporelle du système territorial canaulais et de l’efficience de la démarche de relocalisation. L’horizon 2040 (1) laisse pour l’instant place à une réflexion stratégique qui vise à aborder toutes les questions possibles qu’il faut capitaliser pour leur remobilisation dans d’autres territoires soumis aux dynamiques littorales érosives.
Lors du 7ème Forum de l’Erosion à Lacanau Océan (Amis, propriétaires et locataires de Lacanau Océan (Apllo, 2018), Nicolas Desramaut est intervenu pour souligner un exemple de gestion du littoral ouest africain au Togo (programme WACA « West Africa Coastal Areas Management »). Les travaux de protection en dur n’ayant pas eu d’effets positifs, la population a demandé leur arrêt et de proposer une mise à disposition de terrains pour délocaliser les maisons ou les commerces « au fil du temps ». La compréhension et la culture du risque est ici pleinement démontrée et l’enjeu de prospection foncière a été soulevé par la population.
Bibliographie
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