Le rapport annuel de développement durable : Outil d’évaluation des collectivités territoriales
Cas de la Région Nouvelle-Aquitaine
Auteure : Manon Gueydan http://www.linkedin.com/in/manon-gueydan-020136182
Cet article fait référence à l’élaboration et à l’utilisation du rapport annuel de développement durable (RADD) en Région Nouvelle-Aquitaine, obligation nationale qui doit être prise en charge par les collectivités depuis 2011. Notre objectif est de montrer que, dans une institution qui se veut cheffe de file en matière de transition écologique, la méthode de réalisation du RADD contient encore quelques marges d’évolutions. En outre, il est intéressant de voir qu’un effort est fait concernant la mise en parallèle des politiques publiques avec les Objectifs de Développement Durable (ODD) de l’ONU depuis leur création, ce qui reflète une certaine attention portée sur l’intégration du développement durable.
Le principe d’action selon lequel le concept de développement doit s’inscrire dans la durabilité est né d’une longue série d’évènements et fait suite aux diverses pressions environnementales, sociales, et économiques globales (Brunel, 2018). Depuis 2015, l’Organisation des Nations Unies a adopté un cadre de référence à horizon 2030 qui permet de comprendre les enjeux du développement durable universellement (Ministère de la Transition écologique et solidaire, 2019). Ce cadre international, composé de 17 Objectifs de Développement Durable (ODD), est aujourd’hui utilisé par certaines collectivités territoriales françaises pour analyser les politiques publiques au regard du développement durable en visualisant tous les enjeux de cette notion. Il est utilisé depuis le décret prononcé en 2011, qui impose l’élaboration d’un rapport annuel de développement durable (RADD) pour toute intercommunalité de plus de 50 000 habitants (Loi n°2010-788 du 12/07/2010). L’élaboration et l’utilisation de ce rapport forment un outil d’intégration du concept de développement durable dans les collectivités, et plus encore, constituent les prémices d’un système d’évaluation de leurs actions.
| Figure 1 : Les 17 ODD, Source : ONU, 2015 |
La loi n°2010-788, marquant l’engagement national pour l’environnement, impulsée par la Loi Grenelle 2, introduit dans son article 255 « l’obligation [d’établir] un nouveau rapport relatif au développement durable préalable au débat budgétaire » (Graindorge, 2011).
Le rapport permet de dresser un état des lieux de la situation en matière de développement durable, mais il est avant tout établi pour l’orientation des choix budgétaires des collectivités. Il est donc rétrospectif, par son contenu évaluant l’année n-1, et prospectif, par sa vocation à être utilisé dans les décisions politiques relative à l’année n, ou n+1.
| Figure 2 : Retroplanning général de l’organisation et de l’utilisation du Rapport Annuel de Développement Durable, source : Manon Gueydan-M2 GTDD |
La Région Nouvelle-Aquitaine est un territoire particulièrement concerné par les préoccupations liées au développement durable. En effet, suite à la fusion qui s’est opérée après l’adoption de la loi NOTRe en 2015, cette collectivité, résultant de la fusion de trois autres, a vu son territoire particulièrement augmenter en surface. Les enjeux sont donc naturellement différents maintenant qu’elle regroupe des caractéristiques géographiques plus variées. Le contexte de changement climatique et de pressions sociales aidant, la Région se veut désormais être le chef de file des institutions régionales en matière de transition énergétique et de climat (politique TEC). Le RADD qui est construit et réalisé par la Nouvelle-Aquitaine a pour objectif spécifique de mettre en avant la transversalité des actions et des politiques menées, au regard du développement durable. A partir de cela, le rapport doit montrer que la transversalité et l’interdépendance des politiques, qui sont sectorielles en majorité, permettent de prendre en compte le développement durable de manière plus intégrée et de mettre en lumière la nécessaire cohésion des politiques et du travail des différents services et directions qui composent la Région. Parmi ces services, le Conseil Permanent à la Transition Energétique et au Climat (COPTEC) est l’instance transversale qui se charge, entre autres, de la rédaction du rapport. Sans cette instance, le rapport ne pourrait pas être établi de manière cohérente, puisqu’il nécessite une vision globale du fonctionnement de la collectivité.
| Figure 3 : Schéma organisationnel de l’élaboration du RADD, source : Manon Gueydan-M2 GTDD |
Du point de vue opérationnel, l’élaboration du rapport nécessite la participation d’un réseau de référents répartis dans toutes les directions de la collectivité. Ce réseau est géré par la Mission Evaluation et Prospective du Développement Durable dirigée par le COPTEC. Elle doit structurer le processus d’évaluation en collectant annuellement les données.
| Figure 4 : Photographie de la Journée de Référents DD, au moment de l’introduction par l’élue régionale à la transition énergétique Françoise Coutant et le directeur du COPTEC Jean-François Louineau, source : Manon Gueydan-M2 GTDD – Mars 2019 |
Un travail de réflexion autour de la capitalisation des données et de leur organisation au sein du document doit notamment permettre de renforcer le croisement des ODD à l’intérieur de chaque chapitre. L’animation du réseau a été retenue comme méthode de gestion du groupe de référent. Elle permet l’acculturation de chaque membre aux thématiques du développement durable et à l’évaluation des politiques menées par la Région. L’accompagnement de ce réseau est aussi essentiel dans la prise en main des outils collectifs de regroupement et classification des données par les agents, et pour l’aide à la sélection et à la hiérarchisation de celles-ci. Pour le volet d’éducation au développement durable, le COPTEC organise chaque année, avant la campagne de construction du rapport, la JRDD (Journée des Référents du Développement Durable). Cet évènement permet d’expliquer aux agents référents ce que sont les ODD à travers conférences et ateliers. Cette mise en situation sert avant tout à comprendre les enjeux d’un tel concept et comment le traiter dans le cadre de l’élaboration du RADD. Une fois les contributeurs formés et la collecte des informations réalisée, vient le temps de la rédaction et de la mise en page du document. Chaque année, la mise en forme est améliorée, intégrant de plus en plus d’éléments iconographiques permettant de faciliter sa lecture et de la rendre accessible au plus grand nombre. La Mission Prospective et Evaluation DD est ensuite chargée de composer le rapport en suivant la structure qui se consolide continuellement depuis 2011. Elle s’agence de la manière suivante : l’éditorial et du préambule rappellent quels sont les enjeux du développement durable au sein du territoire régional ; viennent ensuite les différents chapitres, au nombre de 5. Ils sont décomposés selon l’ancien cadre de référence national, désormais remplacé par l’utilisation des ODD, mais toujours utilisé pour articuler le document. Ces chapitres reprennent la plupart des concepts généraux du développement durable, dans l’objectif de hiérarchiser les actions considérées. Chaque chapitre dispose d’une partie contextuelle, mettant en lumière les initiatives et apports scientifiques de l’année considérée ; d’une page d’objectifs, traduisant ce qui est abordé par le traitement des actions recueillies ; d’une partie centrale de développement qui regroupe explications, iconographie, et parfois indicateurs ; et, à la fin, une action phare permet de rendre compte des grand « succès » de l’année observée. A la suite de chaque chapitre, quelques pages permettent de rendre compte des axes d’améliorations qui ont été pensés pour les politiques et les actions présentées, ce qui permet de donner des pistes sur le tournant que prendra chaque initiative de la Région.
Le recueil que constitue le RADD de la Région Nouvelle-Aquitaine est donc un outil de bilan classique des politiques et des dispositifs mis en place par la Région, par rapport aux ODD et aux finalités visées par la collectivité. Il s’agit d’une obligation nationale, cadrée par décret, dont les ambitions ont été globalement comprises par la Région, qui a déjà mis en marche et adapté ses propres outils pour les concrétiser. Or, le Décret relatif au rapport sur la situation en matière de développement durable dans les collectivités territoriales préconise que les bilans réalisés sur les politiques territoriales et de fonctionnement comportent « une analyse des modes d’élaboration, de mise en œuvre et d’évaluation » de celles-ci (Graindorge, 2011). En outre, les 5 chapitres relatifs aux finalités du Code de l’environnement ne comportent pas d’indications sur le suivi des actions.
La Région Nouvelle-Aquitaine, plus vaste région de France, se veut exemplaire en matière de transition énergétique et de climat. Au-delà des ambitions de la Région, les ODD doivent former le cadre qui guide les politiques publiques universellement (Monnoyer-Smith, 2018). Cependant, leur intégration dans les processus d’évaluation des politiques publiques menées par la Région n’est pas encore aboutie, mais s’approfondie d’année en année. Malgré le manque de moyens matériels et humains pour permettre un suivi rigoureux, le RADD permet au moins de s’interroger sur la question et d’améliorer l’exercice de reporting et de bilan. Concernant l’évaluation des politiques par le prisme du développement durable, l’intervention d’un organisme extérieur a été proposée, afin de neutraliser les biais subjectifs. Cette démarche n’a cependant pas encore été mise en place à ce jour. La réflexion menée autour de la conception du rapport et de son amélioration continue est très fortement ancrée dans la méthode suivie par les membres du COPTEC. Cependant, il est important de noter que le temps manque en cette période de course contre le changement climatique et face à l’émergence d’enjeux environnementaux de plus en plus forts. C’est pourquoi la Région Nouvelle-Aquitaine doit absolument accélérer le processus d’intégration de développement durable, sans quoi elle verra ses méthodes, et surtout son rapport de développement durable dépassés face à la nécessité toujours plus grande de mettre en place des outils d’évaluation efficaces.
Bibliographie :
BRUNEL SYLVIE, 2018. Le développement durable. 6e éd.. Paris : Presses Universitaires de France / Humensis. Que sais-je ? n° 3719. pp.29-30
GRAINDORGE JOËL, 2011. Grenelle 2: quels impacts pour les collectivités ? Voiron : Territorial éd. Collection « L’essentiel sur ». pp.85-86
Décret n° 2011-687 du 17 juin 2011 relatif au rapport sur la situation en matière de développement durable dans les collectivités territorialeshttps://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000024198553&categorieLien=id
Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement dites « Grenelle 2 ». https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000022470434&categorieLien=id
MINISTÈRE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE ET SOLIDAIRE, 2019. Les objectifs de développement durable (ODD). In : Ministère de la Transition écologique et solidaire. En ligne, disponible à l’adresse : http://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/ODD.[Consulté le 24 octobre 2019].
MONNOYER-SMITH, Laurence, 2018. Théma « ODD et territoires ». In : Commissariat Générale au Développement Durable. En ligne, disponible à l’adresse : https://www.agenda-2030.fr/thema-odd-et-territoires. [Consulté le 24 octobre 2019].